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　　打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)正在全國各地全面部署展開，國務(wù)院辦公廳及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等六部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），是實(shí)施農(nóng)村低保兜底脫貧的制度性保障，是確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧重要舉措。?

　　上世紀(jì)末，我國完成了以基本解決溫飽為目標(biāo)的第一輪的大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃（即“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃），絕對(duì)貧困人口大幅度減少。進(jìn)入新世紀(jì)，剩余的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點(diǎn)、反貧困的難度在加大、“八七”時(shí)期形成的中國特色開發(fā)式扶貧方式的適用性受到不少限制。為了更好地適應(yīng)當(dāng)前貧困的特點(diǎn)，拓寬反貧困的措施，中央在連續(xù)推出并實(shí)施兩個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的同時(shí)，開始探索提出并最終全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障（一下簡(jiǎn)稱低保）制度。2002年，黨的十六大指出?“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度?！?006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一號(hào)文件要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，我國形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。低保與扶貧開發(fā)都是農(nóng)村扶貧減貧和脫貧工作的基本制度安排，兩項(xiàng)制度各具特點(diǎn)和各自的制度優(yōu)勢(shì)，可以形成政策效應(yīng)互補(bǔ)、形成幫扶合力，可以整體上提升的農(nóng)村反貧困效果。?

　　我們也應(yīng)看到，一方面，低保和扶貧開發(fā)是兩項(xiàng)不同的制度安排，兩項(xiàng)制度形成的歷史路徑不一，兩項(xiàng)制度有著不同的具體政策目標(biāo)、不同的政策手段、不同政策適用范圍和條件和不同的政策實(shí)施的財(cái)權(quán)事權(quán)主體；另一方面，兩項(xiàng)制度在基層實(shí)施和實(shí)踐中也面臨類似的各地農(nóng)村社會(huì)環(huán)境差異性大、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊、政策對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別困難、鄉(xiāng)村政策執(zhí)行能力不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件缺乏等問題。切實(shí)做好低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的分工協(xié)調(diào)和有效銜接，可以減少因制度不一造成的問題，更可以形成合力提升兩項(xiàng)制度的實(shí)施績效。實(shí)際上在低保全面實(shí)施之后，中央就提出?“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求并開展了一些試點(diǎn)工作。2014年、2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項(xiàng)制度銜接的信息比對(duì)等基礎(chǔ)性工作，積累了兩項(xiàng)制度銜接的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。?

　　《意見》充分體現(xiàn)了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐過程中各地的需求，總結(jié)了關(guān)于低保與扶貧開發(fā)政策兩項(xiàng)制度銜接實(shí)踐中的各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地提出了一系列的實(shí)現(xiàn)有效銜接的指導(dǎo)意見。關(guān)于兩項(xiàng)制度的關(guān)系、學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門有許多不同的建議，《意見》在制度銜接的目標(biāo)定位上，則把重點(diǎn)放在圍繞脫貧攻堅(jiān)加強(qiáng)部門協(xié)作、完善政策措施、健全工作機(jī)制、形成制度合力?！兑庖姟肪唧w提出了政策銜接、對(duì)象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接和管理銜接四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。這四項(xiàng)銜接，有些過去已經(jīng)不同程度地開展了，比如對(duì)象銜接，有些則需要各地進(jìn)一步提升認(rèn)識(shí)、切實(shí)落實(shí)。當(dāng)前的打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的許多重大舉措，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)教育、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)，本質(zhì)上都涉及制度銜接問題。政策銜接應(yīng)該成為地方政府的常態(tài)化、制度化的工作?！兑庖姟酚擅裾俊鴦?wù)院扶貧辦、中農(nóng)辦、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局、中國殘聯(lián)聯(lián)合提出，也是為地方的兩項(xiàng)制度銜接工作提供組織保障。關(guān)于政策銜接的內(nèi)容，《意見》提出了“應(yīng)扶盡扶”、“應(yīng)保盡保”的要求，體現(xiàn)了實(shí)事求是、因戶施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)施救的工作原則，避免把兩項(xiàng)制度對(duì)立化、割裂化。“應(yīng)扶盡扶”、“應(yīng)保盡保”，即對(duì)于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規(guī)定程序納入低保范圍；對(duì)于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶。同時(shí)，對(duì)于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對(duì)象、特困人員，要求各地統(tǒng)籌使用相關(guān)扶貧開發(fā)政策。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確保小康社會(huì)一個(gè)貧困人口也不掉隊(duì)的核心原則。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)銜接的內(nèi)容，《意見》提出農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，要按照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)綜合確定農(nóng)村低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，按照動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制科學(xué)調(diào)整。這是國家層面對(duì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系作出的明確規(guī)范，對(duì)于做好兩項(xiàng)制度銜接具有重要的指導(dǎo)作用。?

　　《意見》在工作要求、職責(zé)分工、資金統(tǒng)籌、能力建設(shè)和輿論引導(dǎo)方面提出了具體的時(shí)限性或操作性要求，但最核心的還是地方政府和有關(guān)部門的重視和協(xié)調(diào)?！兑庖姟诽岢隽艘粋€(gè)指導(dǎo)性框架，關(guān)鍵仍在于落實(shí)，一些核心的問題，比如各地的低保和扶貧的標(biāo)準(zhǔn)條件、具體的人群識(shí)別程序仍然需要各地來細(xì)化、具體化和落實(shí)，各地黨委和政府以及相關(guān)部門應(yīng)該按照《意見》的要求，建立溝通平臺(tái)、制定實(shí)施方案，力求做到兩項(xiàng)制度銜接的常態(tài)化、機(jī)制化，形成幫助貧困群體的協(xié)調(diào)互補(bǔ)的制度合力，進(jìn)而確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。?

　　（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長、國務(wù)院扶貧辦中國扶貧發(fā)展中心特聘專家）?

　　來源：民政部門戶網(wǎng)站