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全國政協(xié)十三屆四次會議提案第0712號

關于加強老年殘疾低收入人群保障，積極應對人口老齡化的提案

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，也是積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略機會窗口期。老年殘疾低收入人群具有老年、殘疾和低收入三大特征，由于疊加多重致貧風險以及個體老齡化帶來的天然抗風險能力不足，其脆弱性最強、扶持難度最大、陷入困難可能性最高。當前我國老年殘疾低收入人群的脫貧工作已取得較大成效，在當前貧困問題已由絕對貧困轉向相對貧困的背景下，亟需將該群體作為托底保障的重點關注對象。

當前，老年殘疾低收入人群現(xiàn)狀不容樂觀。一方面，我國老年殘疾人口現(xiàn)存規(guī)模較大且可能再擴大，同時具有較高的困難風險。據(jù)全國殘疾人人口基礎數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年持證殘疾人由2015年947.4萬人增至2019年1514.9萬人，占全國持證殘疾人43.5%，同時2019年我國老年持證殘疾人貧困發(fā)生率約6.4%，近三分之二（65.3%）的持證老年殘疾人至少有一年處于貧困或貧困邊緣狀態(tài)，累積貧困發(fā)生率極高。另一方面，老年殘疾低收入人群存在地域、年齡、殘疾類型和殘疾等級、受教育程度的結構性差異。一是地域分布上超過九成身處農村；二是以中低齡老年人為主，70-79歲和60-69歲老年人占比分別為45.8%和35.9%；三是以肢體殘疾和視力殘疾為主；四是受教育程度較低，未上過學占比45.5%，高中及以上僅1.7%。

老年殘疾低收入群體保障存在以下困難：一是如何精準識別，2020年脫貧攻堅任務完成后，仍有很大一部分老年殘疾低收入人群處于生活困難狀態(tài)，如何精準識別并將其納入未來貧困治理，是亟需解決的首要問題。二是如何縮小城鄉(xiāng)差距，絕大多數(shù)老年殘疾低收入人群身處農村，而我國大多數(shù)農村地區(qū)公共衛(wèi)生基礎設施落后、醫(yī)療保障水平不高，農村養(yǎng)老保障與服務面臨嚴峻挑戰(zhàn)。三是如何實現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧，老年殘疾低收入人群雖脫貧成效顯著，但仍存在較大比例貧困邊緣人口，且更易在相對貧困狀態(tài)中反復。四是如何開展風險管理，“殘疾”與“貧困”都具有可預防性，盡早預防是降低成本的最佳手段，強調主動預防并進行風險評估與管理，是完善老年民生保障網的重要舉措。

建議：

一、加強對老年殘疾低收入人群的識別與認定，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的多元貧困標準和監(jiān)測體系。充分利用現(xiàn)有的扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)庫、殘疾人人口基礎數(shù)據(jù)庫以及其他相關人口信息數(shù)據(jù)庫的基礎，促進數(shù)據(jù)庫資源整合，同時補充相對貧困需要關注的各項維度指標，探索建立適應未來貧困治理需要的登記與管理系統(tǒng)。

二、將貧困治理行動與養(yǎng)老服務體系建設相連接，加強對老年殘疾低收入人群的社會保障。進一步提高對老年殘疾低收入人群的保障，強調對健康、長期照護等服務的需求，且在未來貧困治理行動和社會保障與養(yǎng)老服務體系建設中，應以老年殘疾低收入人群作為重點關注對象，增加對老年殘疾低收入人群、尤其是農村老年殘疾低收入人群的公共服務供給。

三、將老年殘疾低收入人群納入重點幫扶范圍，提高幫扶標準和幫扶質量。一方面吸收借鑒脫貧攻堅時期對老年貧困、殘疾貧困人口的有效幫扶措施，同時根據(jù)實際情況，動態(tài)調整幫扶對象納入易陷入貧困風險的老年殘疾低收入人群；另一方面除了要加強經濟支持，同時還需加強健康（包括心理健康）、社會參與、能力建設等多維度的支持與幫扶，提升老年殘疾低收入人群的生活質量。

四、轉向全生命周期視角，加強早期殘疾與困難風險預防。慢性病致殘是老年人殘疾的重要影響因素，推進全生命周期的健康促進與健康教育，加強老年人慢性病防治與管理，是老年人健康管理的重要方面，也是預防老年殘疾的重要手段。老年殘疾低收入人群致貧因素多樣，將政策關口前移，促進殘疾人青中年時期的教育、就業(yè)等問題的解決，有助于做好老年時期貧困預防的準備，同時對已在老年時期的殘疾人，應加強風險預防，減少進一步致貧可能。

關于政協(xié)十三屆全國委員會第四次會議

第0712號（社會管理類68號）提案答復的函

中國民主促進會中央委員會：

貴單位提出的《關于加強老年殘疾低收入人群保障，積極應對人口老齡化的提案》收悉，經商國家衛(wèi)生健康委、民政部，現(xiàn)答復如下：

正如提案中所說，老年殘疾低收入人群具有老齡、殘疾、低收入三重特征疊加，抗風險能力更低，返貧風險更高，是困難群體中的特殊困難群體。隨著老齡化社會的到來，老年殘疾低收入人群需要作為兜底保障的重點關注對象，予以格外的關心關愛。

一、關于老年殘疾低收入人群的識別和監(jiān)測

2021年4月，中國殘聯(lián)、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《關于做好鞏固拓展殘疾人脫貧攻堅成果有關工作的意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2021〕14號），提出落實“早發(fā)現(xiàn)、早干預、早幫扶”要求，及時將包括農村殘疾老年人在內的易返貧致貧殘疾人納入防止返貧致貧監(jiān)測范圍和幫扶機制，加強數(shù)據(jù)比對，精準監(jiān)測和幫扶。目前，中國殘聯(lián)與國家鄉(xiāng)村振興局在已建立數(shù)據(jù)核實比對共享機制的基礎上，將脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶納入重點監(jiān)測范圍，按季度進行數(shù)據(jù)比對分析，并以此指導地方做好納入兩類監(jiān)測范圍的殘疾人戶的幫扶工作。

2020年6月，國家衛(wèi)生健康委、全國老齡辦聯(lián)合印發(fā)《關于做好建檔立卡失能貧困老年人照護工作的通知》（國衛(wèi)老齡函〔2020〕224號），要求逐一核實核準存在失能風險貧困老年人的基本信息和健康信息，相關信息材料及時轉送民政、扶貧、醫(yī)保等部門，以落實社會救助、醫(yī)療救助保障政策；對失能貧困老年人的基本生活、醫(yī)療保障、長期照護等情況以及因病致貧返貧風險進行動態(tài)監(jiān)測，依托信息化手段施行掛牌督戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，確保每一位失能貧困老年人都能得到基本照護服務，不因失能致貧返貧。

二、關于對老年殘疾低收入人群的幫扶

近年來，民政部、中國殘聯(lián)等部門聚焦殘疾人、老年人低收入群體，積極開展幫扶工作，主要包括：

一是積極做好困難殘疾老年人的兜底保障?！笆濉睍r期用于養(yǎng)老服務體系建設的中央預算內投資，主要支持特困供養(yǎng)服務機構建設與設施改造升級；推動地方建立高齡津貼制度和經濟困難老年人服務補貼、失能老年人護理補貼制度并基本實現(xiàn)省級全覆蓋；落實《社會救助暫行辦法》，將符合條件的包括低收入殘疾老年人在內的1338.6萬農村困難老年人及時納入最低生活保障范圍，推進分散供養(yǎng)與集中供養(yǎng)發(fā)展，確保特困人員“平時有人照應，生病有人看護”。截至2020年底，全國共供養(yǎng)特困人員477.7萬人，其中老年人387.6萬人；全國農村特困人員每人每年基本生活標準為8568.8元，城市特困人員每人每年基本生活標準為11257.1元。

二是完善包括殘疾老年人在內的殘疾人福利。進一步貫徹落實《國務院關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》（國發(fā)〔2015〕52號），加強殘疾人兩項補貼制度同其他福利補貼政策的銜接。2019年，民政部、財政部、中國殘聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關于建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼標準動態(tài)調整機制的指導意見》（民發(fā)〔2019〕67號），指導各地建立同經濟發(fā)展水平和殘疾人生活保障需求、長期照護需求相適應的殘疾人兩項補貼標準動態(tài)調整機制。目前已有17個省份出臺兩項補貼動態(tài)調整機制，切實減輕了殘疾人經濟負擔。截至2020年底，全國享受困難殘疾人生活補貼的殘疾人達1212.6萬人，享受重度殘疾人護理補貼的殘疾人達1473.8萬人。

三是實施特殊困難老年人居家適老化改造。2020年7月，民政部、國家發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》（民發(fā)〔2020〕86號），采取政府補貼等方式，對納入分散供養(yǎng)特困人員和建檔立卡貧困人口范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造。截至2020年底，地方各級財政共投入47.4億元，完成16.34萬戶特殊困難老年人家庭的適老化改造工作。

四是開展康復輔具社區(qū)租賃服務試點，方便包括殘疾老年人在內的人群適配輔助器具。民政部、國家發(fā)展改革委、財政部、中國殘聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關于開展康復輔助器具社區(qū)租賃服務試點的通知》（民發(fā)〔2018〕152號），指導部分地區(qū)開展康復輔助器具社區(qū)租賃服務試點，探索創(chuàng)新康復輔助器具配置服務模式。目前已經投入2.3億元，惠及15.9萬人次。

三、關于加強早期殘疾與困難風險預防

近年來，國家衛(wèi)生健康委、中國殘聯(lián)等部門不斷推動完善老年人殘疾預防和干預工作，主要包括：

一是做好老年人相關基本公共衛(wèi)生服務。2009年，原衛(wèi)生部、財政部、原人口計生委聯(lián)合印發(fā)《關于促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的意見》（衛(wèi)婦社發(fā)〔2009〕70 號），設立國家基本公共衛(wèi)生服務項目，以兒童、孕產婦、老年人、慢性疾病患者為重點人群，面向全體居民免費提供最基本的公共衛(wèi)生服務。目前與老年人相關的國家基本公共衛(wèi)生服務項目主要包括：老年人健康管理項目、2型糖尿病患者健康管理項目和高血壓患者健康管理項目。2019年，老年健康與醫(yī)養(yǎng)結合服務項目被納入國家基本公共衛(wèi)生服務（選做項目），該項目為65歲及以上失能老年人提供日常生活活動能力、精神狀態(tài)等健康評估，并對符合條件的失能老年人及照護者年內提供至少1次康復護理指導、心理支持等健康服務；為65歲及以上居家養(yǎng)老的老年人進行兩次包含血壓測量、末梢血血糖監(jiān)測、康復指導、護理技能指導、保健咨詢、營養(yǎng)改善指導等6個方面的醫(yī)養(yǎng)結合服務。

二是組織開展老年人失能（失智）預防干預試點工作。2020年，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《關于開展老年人失能（失智）預防干預試點工作的通知》（國衛(wèi)老齡健康服務便函〔2020〕36號），在北京、山西、遼寧等13個?。▍^(qū)、市）組織開展老年人失能（失智）預防干預試點工作，開展包括慢性病自我健康管理、膳食營養(yǎng)、適宜運功等老年人失能（失智）防控健康教育；對失能（失智）高風險老年人進行心腦血管疾病及危險因素管理、膳食管理、體重管理、放松訓練、抗阻訓練、八段錦運動鍛煉等綜合干預。

下一步，中國殘聯(lián)將積極支持配合國家衛(wèi)生健康委、民政部等部門不斷推進基本養(yǎng)老服務體系建設、持續(xù)推動老年人居家適老化改造、不斷完善殘疾人兩項補貼制度、大力推進重度殘疾人社會化照護工作、深化康復輔助器具產業(yè)發(fā)展等，進一步做好困難失能和殘疾老年人的健康服務和生活保障工作；同時，繼續(xù)開展老年人失能（失智）預防干預試點工作，推進殘疾預防工作，不斷提高殘疾老年人的健康水平。

衷心感謝貴單位對殘疾人事業(yè)的關心和支持！