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十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第1856號(hào)建議

關(guān)于采取有效措施促進(jìn)精神、智力殘疾人就業(yè)的建議

　　據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)，我國(guó)智力及精神殘疾人口總數(shù)量接近2000萬(wàn)，是經(jīng)濟(jì)收入水平最低的人群之一，就業(yè)比率不足1成。他們因?yàn)槿狈ぷ鳈C(jī)會(huì)而不能融入社會(huì)，功能退化嚴(yán)重，給家庭帶來(lái)沉重的照料負(fù)擔(dān)，家庭整體生活品質(zhì)低。例如，2018年針對(duì)北京319戶成年精神、智力殘疾人家庭的一項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示：“受訪者中，只有不足9%確認(rèn)家中心智障礙者有固定收入，并且收入能大致滿足自身需要。在無(wú)固定收入的心智障礙者中，有接近兩成家庭經(jīng)濟(jì)狀況十分拮據(jù)?！?/p>

　　我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件。為了保障憲法規(guī)定的殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利，提升殘疾人社會(huì)參與度，促進(jìn)殘疾人就業(yè)，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。支持性就業(yè)服務(wù)是能夠有效地為殘疾人創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件、能夠較好地滿足用人單位需求的一種方式。

　　支持性就業(yè)服務(wù)是在很多國(guó)家和地區(qū)廣泛發(fā)展，有效推動(dòng)中、輕度精神、智力殘疾人的就業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目。支持性就業(yè)通過專職的就業(yè)輔導(dǎo)員對(duì)精、智殘疾人的就業(yè)對(duì)象完成評(píng)估、培訓(xùn)、崗位開發(fā)和匹配以及提供崗位中的密集督導(dǎo)支持，待其穩(wěn)定后退出提供不定期支持的服務(wù)方案。這一工作方法能夠解決輕度、中度精、智殘疾人群體的就業(yè)，解放家長(zhǎng)，同時(shí)，可以有效減輕精、智殘疾人社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)的需求，將有限的社區(qū)托養(yǎng)、日間照料、庇護(hù)性就業(yè)等服務(wù)資源惠及重度殘疾人群體。但我國(guó)在發(fā)展支持性就業(yè)服務(wù)、促進(jìn)精神和智力殘疾人就業(yè)方面，存在一些亟待解決的問題。

　　一、促進(jìn)精神和智力殘疾人就業(yè)方面存在的問題

　　(一)支持性就業(yè)服務(wù)體系薄弱，專業(yè)化程度低，與就業(yè)銜接脫軌。除一些發(fā)達(dá)的一、二線城市外，我國(guó)大部分地區(qū)特殊教育機(jī)構(gòu)和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)都沒有專門針對(duì)精、智殘疾人的職業(yè)教育、就業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)體系。很多智力障礙及自閉癥殘疾人，即使完成了義務(wù)教育階段的教育，也因沒有系統(tǒng)接受生活、就職、崗位等培訓(xùn)，難以在社會(huì)上謀取一份工作，只能回到家中，最終導(dǎo)致功能退化，就業(yè)潛能被削弱。即使一些一線城市特殊教育機(jī)構(gòu)提供職業(yè)教育，這些教育也大多以技能培訓(xùn)為主，缺少包括獨(dú)立生活技能（如自主出行、社區(qū)融合等）、職業(yè)素養(yǎng)（關(guān)于工作認(rèn)知和社會(huì)規(guī)范）等就業(yè)銜接課程，難以解決精、智殘疾人的就業(yè)困境。

　　(二)就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍培養(yǎng)滯后，推動(dòng)按比例就業(yè)缺少支撐。精、智殘疾人的核心障礙就是溝通和互動(dòng)障礙，作為連接就業(yè)對(duì)象和企業(yè)的就業(yè)輔導(dǎo)員是精、智殘疾人能夠就業(yè)的關(guān)鍵角色。在國(guó)外和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)，就業(yè)輔導(dǎo)員的工資通過政府購(gòu)買服務(wù)或企業(yè)購(gòu)買公益性崗位獲得解決，但在國(guó)內(nèi)，這只隊(duì)伍的培養(yǎng)和發(fā)展資源匱乏。國(guó)家《十三五加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》確定的目標(biāo)，是五年培養(yǎng)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員。但是因支持力度不足，就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍的培訓(xùn)和發(fā)展離目標(biāo)有很大差距。

　　(三)對(duì)有關(guān)規(guī)定執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致假就業(yè)?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》以及《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》都明確規(guī)定，用人單位沒有按照安置比例（最低1.5%）為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)的，應(yīng)當(dāng)按照要求繳納就業(yè)保障金。但近年來(lái)，很多不法機(jī)構(gòu)扮演中介組織，向企業(yè)販賣殘疾證，簽署虛假勞動(dòng)合同。殘疾人獲得象征性薪酬，但并不真正參與勞動(dòng)就業(yè)，或被安置在其他場(chǎng)所從事和企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的勞動(dòng)，中介組織賺取中介傭金。假就業(yè)的現(xiàn)象從根本上是對(duì)殘疾人群體、企業(yè)和國(guó)家的三重傷害，不符合國(guó)家法律規(guī)定和相關(guān)政策要求。

　　二、采取有效措施促進(jìn)精神、智力殘疾人就業(yè)的建議

　　推動(dòng)殘疾人實(shí)現(xiàn)真正的按比例就業(yè)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少”重要指示精神的一項(xiàng)重要舉措，真正把《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，以促進(jìn)殘疾人就業(yè)，提升殘疾人群體社會(huì)保障及其家庭福祉，彰顯“平等、參與、共享”社會(huì)氛圍。建議：

　　（一）教育、人社、民政和殘聯(lián)等部門共同參與，形成中短期計(jì)劃綱要，逐步建立完善精、智殘疾人的職業(yè)教育體系和就業(yè)服務(wù)體系。建議各省逐步在特教學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校中建立與精、智殘疾人有關(guān)的職業(yè)教育體系；完善既有職業(yè)教育體系的課程，注重培養(yǎng)精、智殘疾青少年的獨(dú)立生活能力和就業(yè)意識(shí)；提升民政、殘聯(lián)的社區(qū)托養(yǎng)、職業(yè)康復(fù)、庇護(hù)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，使其與就業(yè)支持機(jī)構(gòu)銜接，以把中、輕度服務(wù)對(duì)象“送出去”而非養(yǎng)起來(lái)為目標(biāo)；整合、支持民間專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)資源，通過購(gòu)買服務(wù)來(lái)促進(jìn)精、智殘疾人的就業(yè)發(fā)展。

　　（二）落實(shí)《十三五加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，大力培養(yǎng)和發(fā)展就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍。建議由殘聯(lián)牽頭，整合專業(yè)資源，以社區(qū)職康站、特殊教育學(xué)校教職人員、民間社會(huì)組織社工等為主要培訓(xùn)對(duì)象開展支持性就業(yè)培訓(xùn)；地方政府推動(dòng)相關(guān)部門，通過控制就業(yè)保障金的征收和轉(zhuǎn)移支付支持就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍的發(fā)展；建立系統(tǒng)的就業(yè)輔導(dǎo)員管理體系和考核體系，持證上崗，登記在冊(cè)；企業(yè)安置精、智殘疾人，可以在系統(tǒng)中申請(qǐng)就業(yè)輔導(dǎo)員支持，根據(jù)就業(yè)輔導(dǎo)員的服務(wù)（支持期間最長(zhǎng)不超過半年），輔導(dǎo)員支持期間的工資應(yīng)通過給企業(yè)減免的就業(yè)保障金進(jìn)行一定比例的覆蓋。

　?。ㄈ┘哟笳咧С趾捅O(jiān)管力度，打擊假就業(yè)。建議財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)將《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》第七條的規(guī)定，修改為用人單位安排1名持有智力及精神殘疾證的，按照安排2名殘疾人就業(yè)計(jì)算。這樣可以依法減免用人單位的就業(yè)保障金，更有效地促進(jìn)用人單位為精、智殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。地方政府、人力資源和社會(huì)保障部門及殘疾人服務(wù)管理部門，加大對(duì)企業(yè)安置殘疾人就業(yè)情況的監(jiān)督核實(shí)，打擊假就業(yè)，取締假就業(yè)服務(wù)中介，以有效保障殘疾人就業(yè)的良性發(fā)展。

對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第1856號(hào)建議的答復(fù)

陳國(guó)民等14位代表：

　　你們提出的關(guān)于采取有效措施促進(jìn)精神、智力殘疾人就業(yè)的建議收悉，經(jīng)商民政部、教育部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　就業(yè)是民生之本、財(cái)富之源。國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展輔助性就業(yè)，幫助更多智力、精神殘疾人融入社會(huì)、平等參與社會(huì)生活。

　　一、關(guān)于支持性就業(yè)服務(wù)體系

　　《特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）》明確提出,安排一定比例的殘疾人就業(yè)保障金，支持特殊教育學(xué)校開展勞動(dòng)技能教育?！兜诙谔厥饨逃嵘?jì)劃（2017-2020年）》明確提出,建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的特殊教育推進(jìn)機(jī)制，明確教育、發(fā)展改革、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生、殘聯(lián)等部門的任務(wù)，形成工作合力。中國(guó)殘聯(lián)會(huì)同有關(guān)部門，持續(xù)推動(dòng)擴(kuò)大以職業(yè)教育為主的殘疾人高中階段教育規(guī)模，完善殘疾人職業(yè)教育體系。2019年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《職業(yè)技能提升行動(dòng)方案(2019-2021年)》，明確將殘疾人等就業(yè)困難群體納入國(guó)家職業(yè)技能提升行動(dòng)重點(diǎn)推進(jìn)。中國(guó)殘聯(lián)印發(fā)有關(guān)通知，落實(shí)國(guó)家開展大規(guī)模職業(yè)技能提升行動(dòng)的要求，大規(guī)模開展包括智力和精神殘疾人在內(nèi)的殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)。教育部等9部門共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號(hào)），明確提出重視弱勢(shì)群體提高生存技能的培訓(xùn)，積極為社區(qū)各類殘疾人提供學(xué)習(xí)服務(wù)。

　　中國(guó)殘聯(lián)正在會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)各地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與輔助性就業(yè)服務(wù)的有機(jī)融合，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)中設(shè)立殘疾人輔助性就業(yè)生產(chǎn)工廠（車間），或直接為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)中的殘疾人提供輔助性勞動(dòng)項(xiàng)目，為更多殘疾人爭(zhēng)取更適合的融入社會(huì)方式和機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，很多地方殘聯(lián)都依托托養(yǎng)機(jī)構(gòu)開展了輔助性就業(yè)工作。中國(guó)殘聯(lián)還注意到，智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)、精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)等專門協(xié)會(huì)在部分地區(qū)開展了精神和智力殘疾人支持性就業(yè)的試點(diǎn)，為促進(jìn)就業(yè)困難殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)進(jìn)行了有益探索。下一步，中國(guó)殘聯(lián)將根據(jù)智力、精神兩類殘疾人的實(shí)際，有針對(duì)性地加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)工作，幫助更多殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

　　二、關(guān)于推進(jìn)殘疾人輔助性就業(yè)，培養(yǎng)就業(yè)輔導(dǎo)員

　　2015年，中國(guó)殘聯(lián)會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、人力資源社會(huì)保障部等8部門共同出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2015〕27號(hào)），對(duì)輔助性就業(yè)這一新興就業(yè)形式給予界定，對(duì)輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，明確了一系列扶持措施，保障殘疾人輔助性就業(yè)健康發(fā)展。2017年，中國(guó)殘聯(lián)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)扶持政策的通知》（殘聯(lián)廳發(fā)〔2017〕35號(hào)），對(duì)輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)享受資金扶持、稅收優(yōu)惠、城市建設(shè)和公用事業(yè)優(yōu)惠政策的有關(guān)條件和規(guī)定予以明確。上述意見和通知印發(fā)以來(lái)，以智力、精神殘疾人為主要對(duì)象的輔助性就業(yè)在各地取得較大發(fā)展，政策不斷完善，機(jī)構(gòu)建設(shè)日益規(guī)范，東部地區(qū)已初步形成規(guī)模，西部地區(qū)已在全面推開，輔助性就業(yè)形式得到確立。目前，全國(guó)已建成輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)2015個(gè)，安置城鄉(xiāng)殘疾人14萬(wàn)人。

　　《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》明確要求，培育殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍，發(fā)展支持性就業(yè)；扶持建設(shè)殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員培訓(xùn)專業(yè)機(jī)構(gòu)，“十三五”期間要培訓(xùn)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員，幫助更多智力、精神殘疾人實(shí)現(xiàn)支持性就業(yè)。目前，此項(xiàng)工作進(jìn)展順利，全國(guó)支持性就業(yè)試點(diǎn)市已擴(kuò)大至近30個(gè)，預(yù)計(jì)2020年將完成既定目標(biāo)任務(wù)。2018年，中國(guó)殘聯(lián)組織專業(yè)人員開展了支持性就業(yè)教材的編寫工作。目前，正在向人力資源社會(huì)保障部門申報(bào)“就業(yè)輔導(dǎo)員”這一新職業(yè)。

　　三、關(guān)于加大政策支持力度

　　針對(duì)代表所反映的殘疾人“假就業(yè)”問題，中國(guó)殘聯(lián)將會(huì)同有關(guān)部門加大打擊假就業(yè)的力度，積極研究更好地預(yù)防、識(shí)別、發(fā)現(xiàn)、查處和懲戒機(jī)制。目前，《殘疾人就業(yè)條例》的修改工作已經(jīng)啟動(dòng)，關(guān)于代表所提出的“用人單位安排1名智力或精神殘疾人，按照安排2名殘疾人就業(yè)計(jì)算”的建議，我們將在條例修訂時(shí)積極會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行研究。

　　衷心感謝你們對(duì)殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)

2019年8月20日