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十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議建議第5151號(hào)

關(guān)于加快落實(shí)“十三五”殘疾人小康進(jìn)程推動(dòng)心智障礙者就業(yè)的建議

　　一、背景

　　根據(jù)全國(guó)第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前，全國(guó)心智障礙者人數(shù)約1200萬(wàn)，就業(yè)年齡段的心智障礙者就業(yè)率不足8%。這一群體因缺乏工作機(jī)會(huì)而不能走向社會(huì)、融入社會(huì)，功能退化嚴(yán)重，生活品質(zhì)很低，給眾多家庭帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

　　為了促進(jìn)心智障礙者的就業(yè)改善，國(guó)內(nèi)一些民間及公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)引進(jìn)支持性就業(yè)工作方法，支持性就業(yè)是按比例安置殘疾人的融合就業(yè)方式，即由專(zhuān)職的就業(yè)輔導(dǎo)員對(duì)心智障礙者的就業(yè)對(duì)象進(jìn)行評(píng)估、培訓(xùn)然后匹配相關(guān)崗位后提供一定時(shí)期的在崗支持，確保心智障礙者可以獨(dú)立完成工作穩(wěn)定就業(yè)，就業(yè)輔導(dǎo)員就會(huì)退出工作場(chǎng)所，提供不定期跟蹤支持。這一工作方法能夠解決輕度、中度心智障礙群體的就業(yè)，解放家長(zhǎng)，同時(shí)，發(fā)展就業(yè)輔導(dǎo)員團(tuán)隊(duì)帶動(dòng)社會(huì)公益性崗位，形成了1:3的就業(yè)促進(jìn)。為此，支持性就業(yè)被納入了國(guó)務(wù)院《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，設(shè)立目標(biāo)五年培養(yǎng)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員。但是由于社會(huì)認(rèn)知缺乏、資源配置不到位，支持性就業(yè)沒(méi)有很好得到推廣，發(fā)展面臨很多挑戰(zhàn)，心智障礙者的就業(yè)改善面臨如下挑戰(zhàn)。

　　二、具體問(wèn)題

　　第一，國(guó)內(nèi)發(fā)展心智障礙者就業(yè)的理念滯后，服務(wù)建設(shè)不系統(tǒng)。近年來(lái)，國(guó)家投入很多資源改善殘疾人就業(yè)狀況。但仍然把庇護(hù)性就業(yè)（或輔助性就業(yè)）作為解決心智障礙者的就業(yè)的主要途徑。為此，很多地方政府大力投入建設(shè)社區(qū)職康站。但職康站服務(wù)能力有限，僅接收輕度的心智障礙者，拒絕中、重度心智障礙者。庇護(hù)就業(yè)是隔離、保護(hù)性就業(yè)形式，輕度心智障礙者的能力提升和社會(huì)參與十分局限，其功能會(huì)退化，沒(méi)有出口。而中度、重度心智障礙者沒(méi)有地方去，家庭照料壓力不斷加大、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重。

　　第二，企業(yè)和社會(huì)對(duì)心智障礙者就業(yè)存在偏見(jiàn)，法律層面存在操作障礙，政策引導(dǎo)不足。根據(jù)國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，心智障礙者就業(yè)率能夠達(dá)到30%以上，國(guó)內(nèi)因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)心智障礙者認(rèn)知不足，對(duì)他們參與就業(yè)存在偏見(jiàn)。由于心智障礙者是限制或無(wú)民事行為能力人，很多企業(yè)擔(dān)心簽署勞動(dòng)合同的風(fēng)險(xiǎn)，即使確認(rèn)心智障礙者有就業(yè)能力也不愿意雇傭。此外，為了促進(jìn)重度殘疾人就業(yè)，2015年由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)出臺(tái)的《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》第七條規(guī)定，用人單位安排1名持有殘疾證（1至2級(jí)），按照安排2名殘疾人就業(yè)計(jì)算減免殘保金。用人單位愿意雇傭重度心智障礙者，反而不愿雇傭中度、輕度（3-4級(jí)）且具備一定就業(yè)能力的心智障礙者。更為嚴(yán)重的是，為規(guī)避繳納就業(yè)保障金，很多企業(yè)向殘疾人群體特別是心智障礙者群體“購(gòu)買(mǎi)殘疾證”，造成假就業(yè)。

　　第三，心智障礙者就業(yè)需要持續(xù)、專(zhuān)業(yè)化的支持，亟需培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的就業(yè)輔導(dǎo)員團(tuán)隊(duì)。心智障礙者的核心障礙就是溝通和互動(dòng)障礙，作為連接就業(yè)對(duì)象和企業(yè)的就業(yè)輔導(dǎo)員是心智障礙者成功就業(yè)的關(guān)鍵所在。就業(yè)輔導(dǎo)員發(fā)揮著評(píng)估就業(yè)對(duì)象、崗前培訓(xùn)，崗位開(kāi)發(fā)和匹配，上崗入場(chǎng)的密集支持及培訓(xùn)等職能，能夠減少企業(yè)顧慮，有效保障心智障礙者就業(yè)。從國(guó)外和港、臺(tái)地區(qū)實(shí)踐看，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或企業(yè)購(gòu)買(mǎi)公益性崗位，解決就業(yè)輔導(dǎo)員的工資。而國(guó)內(nèi)缺乏有效途徑，支持、培養(yǎng)、發(fā)展就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍，資源匱乏。

　　第四，心智障礙者的職業(yè)教育體系與就業(yè)支持脫軌。心智障礙者接受的職業(yè)教育以技能為主，缺少包括獨(dú)立生活技能（如自主出行、社區(qū)融合等）、職業(yè)素養(yǎng)（關(guān)于工作認(rèn)知和社會(huì)規(guī)范）等銜接就業(yè)的轉(zhuǎn)銜課程，心智障礙者就業(yè)崗前培訓(xùn)缺失。

　　三、建議

　　為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，推動(dòng)實(shí)施國(guó)務(wù)院《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，改善心智障礙者就業(yè)政策和法律環(huán)境，推動(dòng)心智障礙者就業(yè)，建議國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)：

　　第一、修改相關(guān)法律。從就業(yè)促進(jìn)的角度，針對(duì)心智障礙者等弱勢(shì)群體，進(jìn)行相關(guān)法律的修改完善，減少特殊群體就業(yè)的法律“風(fēng)險(xiǎn)”障礙，保障他們的勞動(dòng)權(quán)利，促進(jìn)他們就業(yè)。

　　第二，修改《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》相關(guān)規(guī)定。所有安置持有智力及精神殘疾證的群體就業(yè)的企業(yè)，都應(yīng)按照安置2人計(jì)算減免就業(yè)保障金，不應(yīng)只局限在1級(jí)和2級(jí)，這樣能夠促進(jìn)輕度心智障礙者就業(yè)。

　　第三，建立多部門(mén)信息共享的殘疾人就業(yè)管理系統(tǒng)。設(shè)立個(gè)案管理、推介、上崗登記、根據(jù)需求匹配就業(yè)輔導(dǎo)員，以及上崗后定位跟蹤等。這樣能夠更好的支持、保障和監(jiān)督殘疾人特別是心智障礙者的就業(yè)。避免造假行為，促進(jìn)真就業(yè)。

　　第四，通過(guò)控制就業(yè)保障金的征收和轉(zhuǎn)移支付支持就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍的發(fā)展。共同制定標(biāo)準(zhǔn)納入社工培養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)方向之一。依此建立系統(tǒng)的就業(yè)輔導(dǎo)員培訓(xùn)體系和考核體系，持證上崗，登記在冊(cè)。企業(yè)向重度殘疾人以及所有心智障礙者就業(yè)對(duì)象開(kāi)放工作崗位，如需要就業(yè)輔導(dǎo)員支持，可在系統(tǒng)中申請(qǐng)，根據(jù)就業(yè)輔導(dǎo)員的服務(wù)（支持期間最長(zhǎng)不超過(guò)半年），輔導(dǎo)員支持期間的工資應(yīng)通過(guò)給企業(yè)減免的就業(yè)保障金進(jìn)行一定比例的覆蓋。

　　第五，加大特殊教育領(lǐng)域職業(yè)教育階段改革力度。針對(duì)青少年時(shí)期的心智障礙者（14歲以上），增加以自主生活、就業(yè)銜接、職業(yè)素養(yǎng)相關(guān)的職業(yè)轉(zhuǎn)銜課程體系，并與殘疾人就業(yè)管理系統(tǒng)對(duì)接。對(duì)于到達(dá)就業(yè)年齡段的心智障礙者根據(jù)其畢業(yè)前的評(píng)估進(jìn)行就業(yè)推薦和轉(zhuǎn)介。建設(shè)國(guó)家級(jí)心智障礙者就業(yè)轉(zhuǎn)銜培訓(xùn)示范基地。

　　第六，引入社會(huì)各界資源。通過(guò)外包、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式利用多方專(zhuān)業(yè)力量提高職康站運(yùn)營(yíng)水平；扶持孵化社會(huì)組織，多樣化解決心智障礙者職業(yè)轉(zhuǎn)銜教育和就業(yè)開(kāi)發(fā)。

對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第5151號(hào)建議的答復(fù)

陳國(guó)民等13位代表：

　　你們提出的關(guān)于加快落實(shí)“十三五”殘疾人小康進(jìn)程推動(dòng)心智障礙者就業(yè)的建議收悉，經(jīng)商教育部、財(cái)政部，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展支持性就業(yè)，幫助更多智力、精神殘疾人融入社會(huì)、平等參與社會(huì)生活?！丁笆濉睔埣踩诵】颠M(jìn)程規(guī)劃綱要》明確要求培育殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍，發(fā)展支持性就業(yè)，扶持建設(shè)殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，完成培訓(xùn)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員的目標(biāo)。目前，此項(xiàng)工作順利開(kāi)展，支持性就業(yè)試點(diǎn)市已擴(kuò)大至近30個(gè)。

　　一、關(guān)于修改法規(guī)政策，促進(jìn)心智障礙者就業(yè)

　　2015年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局會(huì)同中國(guó)殘聯(lián)在對(duì)殘疾人就業(yè)保障金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保障金）征收使用管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行重新制定時(shí)，確定了用人單位安排1名重度殘疾人就業(yè)的，按照安排2名殘疾人就業(yè)計(jì)算的方法，本意是鼓勵(lì)用人單位積極安排重度殘疾人就業(yè)。《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》出臺(tái)以來(lái)，我們與財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局赴天津聯(lián)合開(kāi)展了保障金征收管理使用情況調(diào)研，在北京召開(kāi)了保障金征收使用管理辦法落實(shí)情況座談會(huì)，積極征求關(guān)于保障金征收使用管理的意見(jiàn)建議，加強(qiáng)和改進(jìn)保障金征收使用管理工作。目前，《殘疾人就業(yè)條例》修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)，我們將在條例修訂過(guò)程中，充分考慮心智障礙者的實(shí)際情況，制定有針對(duì)性的措施，加大對(duì)他們的就業(yè)支持力度，促進(jìn)他們就業(yè)。

　　二、關(guān)于建立多部門(mén)信息共享的殘疾人就業(yè)管理系統(tǒng)

　　全國(guó)殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)自2010年起開(kāi)展了殘疾人就業(yè)和培訓(xùn)實(shí)名制統(tǒng)計(jì)。2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院殘工委批準(zhǔn)，中國(guó)殘聯(lián)啟動(dòng)了全國(guó)殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查采用入戶(hù)調(diào)查的方式，向全國(guó)3000萬(wàn)持證殘疾人了解其在教育、康復(fù)、社會(huì)保障等方面的基本服務(wù)狀況和需求，殘疾人就業(yè)也是其中一項(xiàng)重要指標(biāo)。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，中國(guó)殘聯(lián)掌握了1700萬(wàn)就業(yè)年齡段持證殘疾人的就業(yè)培訓(xùn)基本狀況與就業(yè)扶貧方面的需求。這些數(shù)據(jù)信息已建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，每年將定期開(kāi)展回訪，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，作為了解各項(xiàng)殘疾人工作落實(shí)情況和開(kāi)展政策制定的重要依據(jù)。同時(shí)，在教育部的幫助下，中國(guó)殘聯(lián)建立了應(yīng)屆殘疾人高校畢業(yè)生信息共享機(jī)制，掌握了每年萬(wàn)余名殘疾人大學(xué)畢業(yè)生實(shí)名數(shù)據(jù)。這些也為殘疾人就業(yè)工作科學(xué)決策、精準(zhǔn)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

　　三、關(guān)于通過(guò)控制就業(yè)保障金的征收和轉(zhuǎn)移支付支持就業(yè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍的發(fā)展

　　《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定，保障金支持方向包括補(bǔ)貼用人單位安排殘疾人就業(yè)所需的支持性服務(wù)費(fèi)用。然而，根據(jù)財(cái)政部2014年印發(fā)的《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)預(yù)〔2014〕368號(hào)) 規(guī)定，自2015年起，保障金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，單設(shè)收入科目，不再單設(shè)相應(yīng)支出科目；殘疾人就業(yè)資金從一般公共預(yù)算支出而不是從保障金預(yù)算支出。針對(duì)保障金用于保障殘疾人就業(yè)的資金額度與征收額度不相符的問(wèn)題，各級(jí)殘聯(lián)將密切與財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)合作，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查反映出的殘疾人就業(yè)服務(wù)和需求情況，科學(xué)編制預(yù)算，積極開(kāi)發(fā)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，加大對(duì)用人單位的獎(jiǎng)勵(lì)力度，通過(guò)加強(qiáng)績(jī)效考核和社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等提高資金使用效益，確保用于殘疾人就業(yè)的資金能夠充分滿足殘疾人就業(yè)服務(wù)的需求，促進(jìn)心智障礙者的就業(yè)。

　　衷心感謝你們對(duì)殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

　　中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)

　　2018年8月29日