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十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議建議第2729號(hào)

關(guān)于早日啟動(dòng)《殘疾人社會(huì)保障條例》立法工作的建議

“黨的十八大”以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)殘疾人事業(yè)格外關(guān)心、格外關(guān)注，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》、《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》等30多項(xiàng)改革性文件，采取了一系列改革性措施，推動(dòng)殘疾人事業(yè)取得快速發(fā)展。

“黨的十九大”描繪了決勝全面建成小康社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉藍(lán)圖，提出了“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”等事關(guān)民生大計(jì)的新要求，提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)”“加強(qiáng)殘疾人康復(fù)服務(wù)”的新任務(wù)，并提出要在“弱有所扶”上不斷取得新進(jìn)展。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)“殘疾人是一個(gè)特殊困難的群體。全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少”，彰顯了黨對(duì)困難群眾給予的關(guān)愛，也為新時(shí)代殘疾人事業(yè)和殘疾人社會(huì)保障工作的發(fā)展指明了方向、提供了遵循。

五年來(lái)，有440多萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人脫貧，84萬(wàn)戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭實(shí)施了危房改造，887.8萬(wàn)城鄉(xiāng)貧困殘疾人享受了最低生活保障，97.4萬(wàn)城鄉(xiāng)特困殘疾人納入集中供養(yǎng)范圍，2500多萬(wàn)人次殘疾人得到了基本康復(fù)服務(wù)，發(fā)放輔助器具608萬(wàn)件，為392.3萬(wàn)人次殘疾人提供了托養(yǎng)照料服務(wù)，2000多萬(wàn)殘疾人（次）享受到困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。殘疾人事業(yè)法律法規(guī)政策體系不斷完善，殘疾人社會(huì)保障狀況得到了明顯改善。

但由于原有基礎(chǔ)薄弱，殘疾人社會(huì)保障工作的推進(jìn)仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。社會(huì)救助領(lǐng)域還缺乏專門針對(duì)殘疾人的扶助措施，臨時(shí)化、零散化救助情況普遍存在，殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)參保困難還普遍存在，殘疾人福利政策目前僅有針對(duì)“困難殘疾人生活補(bǔ)貼制度和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度”一項(xiàng)，覆蓋范圍還沒有完全到位，標(biāo)準(zhǔn)還相對(duì)較低，困難和重度殘疾群眾的底還沒有完全兜??；此外，殘疾人社會(huì)保障工作政府部門職責(zé)不夠明確、部門協(xié)調(diào)和管理工作不夠到位、普惠性措施針對(duì)性不夠強(qiáng)、民生保障網(wǎng)不夠密的情況依然存在。

當(dāng)前重點(diǎn)要解決280.35萬(wàn)建檔立卡殘疾人的脫貧問(wèn)題（該群體占全國(guó)建檔立卡未脫貧貧困人口總數(shù)2840萬(wàn)的9.87%），他們普遍存在貧困程度深、扶持難度大、返貧率高等特殊苦難，是群體脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。要啃下這些硬骨頭，確保他們不返貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，僅靠臨時(shí)性救助救濟(jì)、有時(shí)效性的項(xiàng)目資助和碎片化的政策性措施是不夠的，迫切需要采取一些超常規(guī)的強(qiáng)化措施。習(xí)近平總書記指出，對(duì)于殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧的貧困人口，需要通過(guò)加大投入、完善社會(huì)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧。因此，加強(qiáng)制度性研究，制定出臺(tái)專門的殘疾人社會(huì)保障單行法規(guī)，對(duì)國(guó)家、各級(jí)政府及職能部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體、社會(huì)力量和公民個(gè)人在殘疾人社會(huì)保障方面的職責(zé)和義務(wù)作出系統(tǒng)、具體的規(guī)定，將現(xiàn)有散見于各部門政策性文件中的要求及實(shí)踐中取得的成功經(jīng)驗(yàn)以法規(guī)的方式確定下來(lái)，是徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、系統(tǒng)解決困難殘疾人基本生活困難的必要舉措。以此完成習(xí)近平總書記提出“一個(gè)都不能少”的殷殷囑托，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的中心任務(wù)。

我們認(rèn)為，研究制定《殘疾人社會(huì)保障條例》也是有法可依的，我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”；1990年通過(guò)、2008年重新修訂的《殘疾人保障法》第六章規(guī)定了“國(guó)家保障殘疾人享有各項(xiàng)社會(huì)保障的權(quán)利”；《殘疾人保障法》“第二章康復(fù)”“第三章教育”“第四章勞動(dòng)就業(yè)”“第六章社會(huì)保障”“第七章無(wú)障礙環(huán)境”中都規(guī)定有相對(duì)應(yīng)的殘疾人基本生活、供養(yǎng)托養(yǎng)服務(wù)和福利待遇等重要基本權(quán)利；國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)的《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》、《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》等單行條例都做出了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。為此，更理應(yīng)制定單行法規(guī)，使殘疾人相關(guān)法律法規(guī)體系更為完善和明確，同時(shí)也有助于促進(jìn)殘疾人基本生活托底性制度和基本公共服務(wù)以及福利相關(guān)的政策內(nèi)容得到法治化的貫徹和落實(shí)。

建議：

國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同有關(guān)部門盡快啟動(dòng)《殘疾人社會(huì)保障條例》的立法工作，并力爭(zhēng)在2020年之前制定出臺(tái)，為殘疾人基本生活和福利提供制度性、法治化保障，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障殘疾人基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)全面小康提供法治依據(jù)。使各有關(guān)方面充分認(rèn)識(shí)到殘疾人脫貧和小康的特殊困難與特別意義，確實(shí)貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央 “對(duì)殘疾人格外關(guān)心、格外關(guān)注”的要求部署，以更強(qiáng)的力度、更創(chuàng)新的舉措堅(jiān)決完成“黨的十九大”提出的新任務(wù)。

對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第2729號(hào)建議的答復(fù)

呂世明代表：

您提出的關(guān)于早日啟動(dòng)《殘疾人社會(huì)保障條例》立法工作的建議收悉，經(jīng)商民政部，現(xiàn)答復(fù)如下：

正如您在建議中所說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)殘疾人事業(yè)格外關(guān)心、格外關(guān)注，我國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階，殘疾人事業(yè)法律法規(guī)體系不斷完善，殘疾人社會(huì)保障狀況得到了明顯改善。然而，殘疾人經(jīng)濟(jì)收入水平與社會(huì)平均水平之間的巨大差距在短期內(nèi)仍難以消除，國(guó)務(wù)院尚未針對(duì)殘疾人社會(huì)保障制定相應(yīng)的行政法規(guī)，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》配套行政法規(guī)體系存在短板，殘疾人社會(huì)保障工作的推進(jìn)亟需殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法提供支撐。

一、黨中央對(duì)殘疾人事業(yè)的高度重視是開展殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的根本保障

以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)殘疾人事業(yè)高度重視。黨的十九大報(bào)告要求：“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)?！?2014年，習(xí)近平總書記在中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)成立30周年的賀信中強(qiáng)調(diào)：“殘疾人是一個(gè)特殊困難的群體，需要格外關(guān)心、格外關(guān)注?！蓖?，習(xí)近平總書記在會(huì)見第五次全國(guó)自強(qiáng)模范暨助殘先進(jìn)集體和個(gè)人表彰大會(huì)受表彰代表時(shí)強(qiáng)調(diào)：“不斷健全殘疾人權(quán)益保障制度”。2016年，習(xí)近平總書記考察唐山市時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)有幾千萬(wàn)殘疾人，2020年全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少?！?同年，習(xí)近平總書記在出席全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)時(shí)指出：“要重視重點(diǎn)人群健康”“努力實(shí)現(xiàn)殘疾人‘人人享有康復(fù)服務(wù)’的目標(biāo)”。黨中央對(duì)殘疾人事業(yè)的關(guān)心和重視是我們開展殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的根本保障。

二、對(duì)殘疾人社會(huì)保障制度的探索是開展殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的實(shí)踐基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律中規(guī)定了一些關(guān)于殘疾人社會(huì)保障的內(nèi)容，為我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)提供了依據(jù)。同時(shí)，殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)際工作中，也不斷探索總結(jié)出一些好的經(jīng)驗(yàn)，其中有些已經(jīng)上升為國(guó)家政策，為我國(guó)殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。如國(guó)務(wù)院決定自2016年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，目前制度已實(shí)現(xiàn)縣域全覆蓋，惠及2100多萬(wàn)殘疾人。國(guó)務(wù)院決定自2018年10月1日起全面實(shí)施殘疾兒童康復(fù)救助制度，到2020年建立與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的殘疾兒童康復(fù)救助制度體系。越來(lái)越多的地方將免費(fèi)乘坐公共交通工具的人員范圍從盲人擴(kuò)大到所有類別殘疾人。越來(lái)越多的地方通過(guò)分類施保、單獨(dú)立戶等方式讓重度殘疾人享受最低生活保障待遇。越來(lái)越多的地方通過(guò)制度化方式推進(jìn)殘疾人家庭無(wú)障礙改造。這些實(shí)踐中的做法，都將成為制定殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的重要依據(jù)。

三、殘疾人事業(yè)大數(shù)據(jù)是開展殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的重要支撐

2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院殘工委批準(zhǔn)，中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等12個(gè)部門啟動(dòng)全國(guó)殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查通過(guò)入戶調(diào)查的方式，向全國(guó)3000萬(wàn)持證殘疾人了解其在住房、教育、就業(yè)、社會(huì)保障和托養(yǎng)等方面的基本服務(wù)狀況和需求，收集68.9萬(wàn)個(gè)村（社區(qū)）的公共服務(wù)設(shè)施基本情況，且實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。這些信息數(shù)據(jù)已納入國(guó)務(wù)院辦公廳決策服務(wù)平臺(tái)，是開展殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的重要基礎(chǔ)支撐。

四、下一步工作

民政部表示，您提出的關(guān)于加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障立法工作的建議很有針對(duì)性，對(duì)于民政部門改進(jìn)工作、更好地保障殘疾人合法權(quán)益具有很強(qiáng)的啟發(fā)作用。作為國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)殘疾人權(quán)益保障的行政主管部門，民政部將積極配合相關(guān)部門和單位，對(duì)殘疾人社會(huì)保障條例立法的必要性和可行作深入全面的研究論證，條件成熟時(shí)將積極參與立法工作，爭(zhēng)取從制度上研究解決殘疾人社會(huì)保障工作存在的深層次問(wèn)題和不足。

中國(guó)殘聯(lián)積極推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的調(diào)研論證工作。于2018年4月組織召開了殘疾人社會(huì)保障立法可研工作調(diào)研專題會(huì)，于2018年8月組織召開了殘疾人社會(huì)保障制度建設(shè)座談會(huì)，先后聽取法律專家對(duì)殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的論證情況，就殘疾人社會(huì)保障和福利立法的必要性、可行性以及立法的內(nèi)容、形式、框架結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向等問(wèn)題深入研討，并赴安徽、香港、澳門等地進(jìn)行專題調(diào)研。下一步，中國(guó)殘聯(lián)將進(jìn)一步深化殘疾人社會(huì)保障專項(xiàng)立法的論證研究，與司法部、民政部等有關(guān)部門積極溝通交流殘疾人社會(huì)保障立法方面的工作，推動(dòng)完善殘疾人基本生活及福利的法制化保障，幫助殘疾人群體實(shí)現(xiàn)全面小康。

衷心感謝您對(duì)殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)

2018年9月7日