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全國政協(xié)十三屆一次會議提案第0632號

關(guān)于加快推進(jìn)“康復(fù)前移” 降低新發(fā)疑似殘疾致殘率的提案

　　當(dāng)前，我國殘疾人多項基本康復(fù)項目納入醫(yī)保范圍，對減少和預(yù)防殘疾的發(fā)生發(fā)展，推進(jìn)康復(fù)前移起到了政策保障作用。然而，2015年專項調(diào)查顯示，我國2600萬持證殘疾人和殘疾兒童中有康復(fù)需求的比例為59.6%，得到康復(fù)服務(wù)的不足20%；調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來新發(fā)疑似殘疾“因殘致貧”、“因殘返貧”時有發(fā)生，往往高發(fā)于青壯年勞動力，意外發(fā)生后勞動力家庭收入驟降，錯過黃金康復(fù)期的康復(fù)治療，往往會導(dǎo)致嚴(yán)重殘疾，最終成為壓垮普通家庭的最后一根稻草，社會也將為此付出巨大代價。

　　康復(fù)是一個療程長、起效慢的過程，發(fā)病或意外傷害后的前3-6個月為最佳黃金康復(fù)期。浙江地方殘疾會同財政、衛(wèi)計等部門聯(lián)合推進(jìn)“康復(fù)前移”，在康復(fù)訓(xùn)練、護(hù)理補(bǔ)貼、政府采購康復(fù)進(jìn)家庭等方面進(jìn)行探索，助力延緩殘疾發(fā)生發(fā)展，有效銜接了殘疾人證管理辦法的康復(fù)真空期。

　　當(dāng)前，巨大的康復(fù)需求和康復(fù)服務(wù)能力不足之間的矛盾突出，亟需將有限的康復(fù)服務(wù)資源整合起來，發(fā)揮多部門政策合力，加大對新發(fā)疑似殘疾貧困人群精準(zhǔn)康復(fù)和康復(fù)前移服務(wù)，最大限度地減輕延緩殘疾發(fā)生發(fā)展。建議如下：

　　1.擴(kuò)大改革試點面，穩(wěn)步推進(jìn)“康復(fù)前移”政策落地。

　　總結(jié)浙江慈溪、桐鄉(xiāng)、鎮(zhèn)海等地的經(jīng)驗，分別在東部沿海、中部和西部進(jìn)行試點，穩(wěn)步推進(jìn)“康復(fù)前移”有效擴(kuò)面，盡最大努力降低非持證新發(fā)各類功能障礙人群的致殘率和致殘程度。

　　2.深化醫(yī)保切入面，穩(wěn)步推進(jìn)有效康復(fù)項目應(yīng)保盡保。財政、衛(wèi)生計生、人力社保等部門和殘聯(lián)組織研究制定“康復(fù)前移”政策，規(guī)范申請審核、評定補(bǔ)貼和績效評估等，擴(kuò)大醫(yī)保切入面，將黃金康復(fù)期內(nèi)常用有效的康復(fù)項目做到應(yīng)保盡保。衛(wèi)生計生和殘聯(lián)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，有效跟進(jìn)康復(fù)政策和殘疾人證管理辦法，發(fā)改、物價、人力社保和衛(wèi)生計生等部門要組織專家對納入醫(yī)療保險的康復(fù)項目進(jìn)行重新評審、核價，合理調(diào)整康復(fù)項目和收費價格，支持康復(fù)學(xué)科的發(fā)展和康復(fù)人才隊伍的穩(wěn)定。建議借鑒浙江嘉興市秀州區(qū)實施持證殘疾人住院報銷比例高于健全人20%的惠殘政策，適時提高新發(fā)疑似殘疾人群的康復(fù)報銷比例，推進(jìn)新發(fā)疑似殘疾貧困或低收入人群康復(fù)前移政策落地。

　　3.擴(kuò)大醫(yī)療救助面，穩(wěn)步推進(jìn)特殊人群康復(fù)救助兜底。發(fā)揮大病醫(yī)療救助兜底作用，對新發(fā)疑似殘疾重點人群，建議啟動特殊救助機(jī)制，給予黃金康復(fù)期內(nèi)的康復(fù)醫(yī)療補(bǔ)貼或兜底，讓康復(fù)救助不再成為奢侈品，切實減輕新發(fā)疑似殘疾貧困人群的康復(fù)負(fù)擔(dān)。推進(jìn)康復(fù)進(jìn)家庭工作，醫(yī)療和康復(fù)機(jī)構(gòu)要加大培訓(xùn)，普及實用易行的康復(fù)方法，通過政府購買服務(wù)方式，穩(wěn)步推進(jìn)疑似殘疾重點人群在黃金康復(fù)期內(nèi)的康復(fù)兜底保障。

　　4.創(chuàng)新民政救助面，穩(wěn)步推進(jìn)視同持證兩項補(bǔ)助到位。殘聯(lián)會同衛(wèi)生計生部門組織的醫(yī)療專家對符合新發(fā)疑似殘疾貧困群體進(jìn)行初步篩查，經(jīng)本人或其家屬申請，會同民政部門社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺，在患者入院之日起五個工作日內(nèi)予以評定申核，認(rèn)定為新發(fā)疑似殘疾貧困對象者，民政部門和殘聯(lián)組織應(yīng)當(dāng)參照持證殘疾人標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。

　　5.加強(qiáng)資源整合面，穩(wěn)步推進(jìn)康復(fù)前置多部門合力。新發(fā)疑似殘疾人群的康復(fù)工作，要堅持政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合的社會化工作方式。充分發(fā)揮各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)及康復(fù)協(xié)(學(xué))會作用，進(jìn)一步挖掘整理中醫(yī)、中藥、針灸推拿等在助殘康復(fù)中的作用，拓展康復(fù)內(nèi)容，增加服務(wù)項目，在專業(yè)康復(fù)注重前沿新技術(shù)在康復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用，在縣級以下、社區(qū)基層大力推廣實用、易行的康復(fù)方法，讓新發(fā)疑似殘疾人群享有康復(fù)服務(wù)的權(quán)利，減少致殘發(fā)生率。

關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第0632號（社會管理類31號）提案答復(fù)的函

羅建紅委員：

　　您提出的關(guān)于加快推進(jìn)“康復(fù)前移”，降低新發(fā)疑似殘疾致殘率的提案收悉，經(jīng)商國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥局、民政部、財政部、人力資源社會保障部，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　一、關(guān)于擴(kuò)大“康復(fù)前移”試點

　　您在提案中提到的浙江省推進(jìn)“康復(fù)前移”試點工作，有效降低新發(fā)功能障礙人群的致殘率和致殘程度，特別是在康復(fù)訓(xùn)練、護(hù)理補(bǔ)貼、政府采購康復(fù)進(jìn)家庭等方面進(jìn)行的積極探索，值得肯定。

　　我國高度重視功能障礙者的早期康復(fù)工作。2017年2月國務(wù)院頒布的《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》明確提出，加強(qiáng)臨床早期康復(fù)介入，減少殘疾發(fā)生。2016年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家殘疾預(yù)防行動計劃（2016-2020年）》， 強(qiáng)調(diào)“推廣疾病早期康復(fù)治療，減少殘疾發(fā)生，減輕殘疾程度?！苯陙?，國家衛(wèi)生健康委積極貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)分級診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕70號）要求，推進(jìn)“急慢分治、分級診療、分階段康復(fù)”的醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，通過加強(qiáng)康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和康復(fù)醫(yī)療人才隊伍建設(shè)，有效提升臨床康復(fù)醫(yī)療水平和質(zhì)量；同時，組織制定常用康復(fù)治療技術(shù)操作規(guī)范、有關(guān)病種康復(fù)早期介入指導(dǎo)原則和臨床路徑等，大力發(fā)展康復(fù)醫(yī)療等延續(xù)性醫(yī)療服務(wù)，不斷提高康復(fù)治療規(guī)范化水平，有效減少、控制疾病致殘的發(fā)生、發(fā)展。

　　下一步，中國殘聯(lián)將要求浙江省殘聯(lián)系統(tǒng)總結(jié)有關(guān)“康復(fù)前移”的經(jīng)驗做法，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展實地調(diào)研，進(jìn)一步論證推進(jìn)“康復(fù)前移”試點推廣的可行性，結(jié)合實際工作情況總結(jié)推廣經(jīng)驗，同時配合衛(wèi)生健康等有關(guān)部門，提高臨床醫(yī)療康復(fù)的水平和質(zhì)量，努力降低新發(fā)各類功能障礙人群的致殘率和致殘程度。

　　二、關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療康復(fù)項目納入醫(yī)保和發(fā)揮醫(yī)療救助兜底作用

　　為提高功能障礙者醫(yī)療康復(fù)保障水平，人力資源社會保障部、原國家衛(wèi)生計生委、民政部、財政部、中國殘聯(lián)等部門先后印發(fā)《關(guān)于將部分醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障范圍的通知》（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2010〕80號）、《關(guān)于新增部分醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍的通知》（人社部發(fā)〔2016〕23號），將包括運動療法、康復(fù)綜合評定以及孤獨癥診斷訪談量表測評在內(nèi)的29個醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)保支付范圍，同時規(guī)定有條件的地區(qū)可根據(jù)基金承受能力，按照保障基本醫(yī)療需求的原則，適當(dāng)增加醫(yī)療康復(fù)項目。中國殘聯(lián)積極配合有關(guān)部門，推動地方制定出臺醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保險支付范圍政策。截至目前，全國31個?。▍^(qū)、市）已全部出臺將醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保險支付范圍的地方性政策，北京、上海、浙江、江蘇、山東、安徽、寧夏、內(nèi)蒙古等地在國家規(guī)定的醫(yī)療康復(fù)項目基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了醫(yī)療康復(fù)項目納入醫(yī)保報銷的范圍。

　　《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》明確提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照社會保險的有關(guān)規(guī)定將殘疾人納入基本醫(yī)療保險范圍，對納入基本醫(yī)療保險支付范圍的醫(yī)療康復(fù)費用予以支付；按照醫(yī)療救助的有關(guān)規(guī)定，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人參加基本醫(yī)療保險給予補(bǔ)貼，并對經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險支付醫(yī)療費用后仍有困難的給予醫(yī)療救助”。當(dāng)前，我國已初步形成以基本醫(yī)療保險為主體、大病保險為補(bǔ)充、醫(yī)療救助為托底的基本醫(yī)療保障體系。目前職工醫(yī)保和居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報銷比例已分別達(dá)到80%和70%左右。同時，通過實施城鄉(xiāng)居民大病保險，對困難群體通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策，實行精準(zhǔn)支付。大病患者平均住院費用實際報銷比例在基本醫(yī)保基礎(chǔ)上提高近13個百分點。2017年全國實施醫(yī)療救助9138萬人次。

　　下一步，中國殘聯(lián)將積極推動有關(guān)部門根據(jù)功能障礙者康復(fù)需求和醫(yī)?；鹬Ц赌芰?，對將更多醫(yī)療康復(fù)項目納入醫(yī)保報銷范圍和提高醫(yī)保報銷比例等問題進(jìn)行認(rèn)真研究，總結(jié)各地已經(jīng)取得的好的經(jīng)驗和做法，推動地方逐步將更多醫(yī)療康復(fù)項目納入醫(yī)保報銷范圍和提高醫(yī)療康復(fù)項目報銷比例。同時配合有關(guān)部門，共同規(guī)范醫(yī)療康復(fù)項目管理，進(jìn)一步對基本醫(yī)療保險醫(yī)療康復(fù)項目的支付范圍進(jìn)行明確和規(guī)范，進(jìn)一步減輕貧困功能障礙者的康復(fù)負(fù)擔(dān)。

　　三、關(guān)于擴(kuò)大殘疾人兩項補(bǔ)貼政策覆蓋范圍

　　2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》（國發(fā)〔2015〕52號），規(guī)定自2016年起全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼（以下簡稱殘疾人兩項補(bǔ)貼）制度，其中困難殘疾人生活補(bǔ)貼對象為低保家庭中的殘疾人，重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼對象為殘疾等級被評定為一級、二級且需要長期照護(hù)的重度殘疾人，有條件的地方可逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。意見同時規(guī)定，申請殘疾人兩項補(bǔ)貼應(yīng)持有第二代中華人民共和國殘疾人證，并提交相關(guān)證明材料。截至2017年底，殘疾人兩項補(bǔ)貼制度已惠及困難殘疾人1059萬人、重度殘疾人1163萬人。

　　提案反映的問題確實存在，未持有第二代殘疾人證的殘疾人目前不在殘疾人兩項補(bǔ)貼范圍內(nèi)。但由于殘疾人兩項補(bǔ)貼制度尚處于機(jī)制初創(chuàng)階段，將持有殘疾人證作為補(bǔ)貼發(fā)放的必要條件，一方面有利于更加精準(zhǔn)快速地識別補(bǔ)貼對象，簡化工作流程，提高殘疾人兩項補(bǔ)貼工作效率；另一方面也有利于減少尋租風(fēng)險，特別是護(hù)理補(bǔ)貼系補(bǔ)助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長期照護(hù)支出，需要對殘疾人的殘疾程度和護(hù)理需求做客觀評定，才能符合公平公正原則。對于新發(fā)疑似殘疾貧困對象，可及時向當(dāng)?shù)貧埪?lián)組織申領(lǐng)殘疾人證，申請納入殘疾人兩項補(bǔ)貼范圍。

　　目前，殘疾人兩項補(bǔ)貼對非低保的低收入困難殘疾人、非重度智力、精神殘疾人等提標(biāo)擴(kuò)面工作尚在推進(jìn)。下一步，中國殘聯(lián)將積極配合民政部門針對此問題開展論證，對擴(kuò)大殘疾人兩項補(bǔ)貼范圍作進(jìn)一步研究，逐步增強(qiáng)殘疾人兩項補(bǔ)貼在殘疾人民生保障方面“兜底線”的能力和作用。同時，中國殘聯(lián)將會同有關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)對各地殘疾人兩項補(bǔ)貼制度的指導(dǎo)和督查，進(jìn)一步推動政策落地，保障殘疾人真正得到實惠。

　　四、關(guān)于加強(qiáng)資源整合，穩(wěn)步推進(jìn)康復(fù)前置多部門合力

　　《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》明確規(guī)定，“縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作，建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與的工作機(jī)制”；強(qiáng)調(diào)“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織衛(wèi)生健康、教育、民政等部門和殘疾人聯(lián)合會整合從事殘疾人康復(fù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)、設(shè)施和人員等資源，合理布局，建立和完善以社區(qū)康復(fù)為基礎(chǔ)、康復(fù)機(jī)構(gòu)為骨干、殘疾人家庭為依托的殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，以實用、易行、受益廣的康復(fù)內(nèi)容為重點，為殘疾人提供綜合性的康復(fù)服務(wù)”。

　　“十三五”時期，中國殘聯(lián)、原國家衛(wèi)生計生委、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動實施方案》，提出以全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求調(diào)查動態(tài)更新數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以區(qū)縣為單位，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，殘聯(lián)、衛(wèi)生計生、扶貧辦等相關(guān)部門協(xié)調(diào)行動，充分發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)、殘疾人專門協(xié)會、助殘社會組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織作用，通過入戶需求采集、專業(yè)化評估、個性化服務(wù)等措施，為有康復(fù)需求的殘疾兒童及持證殘疾人提供基本康復(fù)服務(wù)。2017年，中國殘聯(lián)、原國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好殘疾人家庭醫(yī)生簽約服務(wù)工作的通知》（國衛(wèi)辦基層函〔2017〕956號），利用基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)開展殘疾人家庭醫(yī)生簽約工作，并對精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的銜接作出明確要求，以實用、易行、受益廣的康復(fù)內(nèi)容為重點，讓殘疾人在社區(qū)就近就便得到基本醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)。

　　此外，多部門合力加強(qiáng)康復(fù)人才培養(yǎng)工作。國家衛(wèi)生健康委將康復(fù)治療師全員培訓(xùn)納入醫(yī)改緊缺人才培訓(xùn)項目，充分發(fā)揮各級各類醫(yī)療和康復(fù)機(jī)構(gòu)以及康復(fù)協(xié)（學(xué)）會作用，每年組織培訓(xùn)康復(fù)醫(yī)療專業(yè)人員千余名，推動康復(fù)醫(yī)療人才隊伍建設(shè)。中國殘聯(lián)持續(xù)開展全國殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)專業(yè)人才實名制培訓(xùn)；與教育部合作推進(jìn)職業(yè)院校殘疾人康復(fù)人才培養(yǎng)試點，組織編寫培訓(xùn)教材，推動建立殘疾人康復(fù)人才培養(yǎng)職業(yè)教育聯(lián)盟；與北京大學(xué)共建精神殘疾康復(fù)合作中心，發(fā)揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)康復(fù)服務(wù)作用。

　　國家中醫(yī)藥管理局進(jìn)一步發(fā)揮中醫(yī)在助殘康復(fù)中的作用，加強(qiáng)中醫(yī)康復(fù)重點?？平ㄔO(shè)。2016年“中醫(yī)康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)”被列入國家中醫(yī)藥公共衛(wèi)生服務(wù)項目。同時開展常見功能障礙的中醫(yī)康復(fù)臨床規(guī)范和評價研究、中醫(yī)康復(fù)社區(qū)服務(wù)模式和適宜技術(shù)研究等，促進(jìn)中醫(yī)康復(fù)的學(xué)科學(xué)術(shù)水平、臨床診療水平不斷提高。

　　下一步，中國殘聯(lián)將積極推動地方政府、有關(guān)部門健全工作機(jī)制，形成部門合力，整合發(fā)揮各部門資源優(yōu)勢，共同推進(jìn)殘疾預(yù)防和康復(fù)工作，逐步擴(kuò)大受益人群，減少致殘發(fā)生率。

　　衷心感謝您對殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

中國殘疾人聯(lián)合會

　　2018年8月15日