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十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議建議第7247號(hào)

關(guān)于完善工傷再就業(yè)政策的建議

　　引言:

　　一丶工傷者與返貧的風(fēng)險(xiǎn)

　　1.殘疾人與貧困人口

　　我國(guó)踏入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展時(shí)，國(guó)家繼續(xù)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2012至2017年的總貧窮人口大減6,600多萬(wàn)人，年均減少1,300萬(wàn)人以上，成績(jī)令人振奮。隨著扶貧工作的深入，精準(zhǔn)識(shí)別與幫扶貧困及生計(jì)脆弱人群越發(fā)重要。在貧困人口中，殘疾人占了一定的比例。據(jù)全國(guó)殘聯(lián)表示，農(nóng)業(yè)戶口殘疾人中，貧困人口所占比例接近一半。

　　截至2016年底，全國(guó)殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)入庫(kù)持證殘疾人為3,219.4萬(wàn)人，而城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為896.1萬(wàn)人，整體殘疾人就業(yè)比例不高。而根據(jù)調(diào)查得知，城鄉(xiāng)殘疾人口中有594萬(wàn)人享受當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?，促進(jìn)殘疾人士就業(yè)增收對(duì)實(shí)在脫貧至關(guān)重要。

　　2.因工傷致殘的情況

　　據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村戶籍的殘疾人口占七成五。據(jù)該調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在各類殘疾致殘?jiān)蛑?，后天獲得性因素是致殘的主要因素，占74.67%。雖然沒有較全面的統(tǒng)計(jì)，但根據(jù)工傷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)村后天致殘者中，有一定比例是因工傷致殘。而這些因工傷致殘者，往往是農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，本是家庭經(jīng)濟(jì)脫貧的主要力量。

　　近年來(lái)，安全生產(chǎn)的形勢(shì)不斷改善，每年工傷人數(shù)整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，特別是因工死亡及重傷的比例有較顯著的下降。不過(guò)，總體而言，工傷人數(shù)仍然處于較高水平，據(jù)2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國(guó)全年認(rèn)定(或視同)工傷共104萬(wàn)人，評(píng)定傷殘等級(jí)人數(shù)為53.5 萬(wàn)人。此數(shù)據(jù)尚未包括沒有向相關(guān)部門申報(bào)的，由于各種原因，有些工傷者并沒有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，缺乏勞動(dòng)關(guān)系的證據(jù)難以進(jìn)行工傷認(rèn)定，又或者用人單位未有繳納工傷保險(xiǎn)等，這導(dǎo)致部份工傷者與用人單位選擇私下協(xié)商的方式處理工傷賠償問(wèn)題。因此，每年工傷達(dá)致可評(píng)殘級(jí)別的實(shí)際人數(shù)會(huì)高出統(tǒng)計(jì)數(shù)字不少。

　　工傷傷殘等級(jí)，以一級(jí)為最為嚴(yán)重，分為一至十級(jí)，按農(nóng)民工最多的省份廣東省人保部門2016年的數(shù)據(jù)，一至四級(jí)在有評(píng)殘的人數(shù)中占比約為5%，五至十級(jí)約占95%。以工傷評(píng)殘等級(jí)及對(duì)應(yīng)的工傷待遇而言，一至四級(jí)為較重傷者，達(dá)致退出工作崗位程度，可按月獲得傷殘津貼(或協(xié)商一次性賠償)，至于五至十級(jí)傷殘是具有一定勞動(dòng)能力，因此只能獲得一定金額的賠償。按此估算，每年新增工傷達(dá)致傷殘程度同時(shí)可以及需要投入勞動(dòng)市場(chǎng)的工人有五十萬(wàn)以上，甚至近百萬(wàn)，以十年累積計(jì)，即是數(shù)以百萬(wàn)計(jì)。

　　3.工傷農(nóng)民工的再就業(yè)需求

　　由于工傷發(fā)生率較高的行業(yè)也是農(nóng)民工集中的行業(yè)。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部農(nóng)民工司司長(zhǎng)汪志洪表示，工傷死亡人數(shù)中，農(nóng)民工所占比重達(dá)到70%，高的超過(guò)了80%。據(jù)估算，農(nóng)民工占工傷人數(shù)整體比例也不低于此。雖然《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷后勞動(dòng)者可與用人單位保持勞動(dòng)關(guān)系，但勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定加上各種因素，農(nóng)民工往往在工傷評(píng)殘后或工傷完成治療恢復(fù)上班一段短時(shí)間后，農(nóng)民工與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系即解除。傷殘等級(jí)五至十級(jí)的工傷農(nóng)民工獲得的賠償金額，只是賠償對(duì)應(yīng)勞動(dòng)力喪失的比例，提供的不是長(zhǎng)期性的生活保障。

　　受到工傷的農(nóng)民工，往往是處于青壯年，其工作是家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源，如無(wú)法重投勞動(dòng)市場(chǎng)，當(dāng)賠償用完后，如沒有合適的生計(jì)，個(gè)人甚至整個(gè)家庭便可能會(huì)重返貧困。農(nóng)民工在工傷后，要么在務(wù)工城市重投勞動(dòng)市場(chǎng)，要么返鄉(xiāng)謀取生計(jì)。有部份農(nóng)民工確實(shí)能在返鄉(xiāng)后找到有一定收入的生計(jì)。不過(guò)，返鄉(xiāng)對(duì)很多農(nóng)民工并非可行的選擇，最初他們正是因?yàn)榧亦l(xiāng)沒有合適生計(jì)才外出務(wù)工，在打工的城市存在更寬廣的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　不過(guò)，當(dāng)工傷農(nóng)民工要在務(wù)工地重投勞動(dòng)市場(chǎng)時(shí)，會(huì)因應(yīng)傷殘程度面對(duì)不同程度的困難，除傷勢(shì)較輕者外(如部份九級(jí)、十級(jí)傷殘者)，其他都需要不同程度的社會(huì)與政策支持。

　　農(nóng)民工在務(wù)工地因工作受傷，某程度可以說(shuō)是務(wù)工所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)的承受者，當(dāng)其尚有工作能力之下，務(wù)工地城市給予適當(dāng)程度的幫扶，協(xié)助達(dá)致其自力更生，既合乎公平原則，也是對(duì)多方有益。既有助減少農(nóng)村返貧的人口有利于扶貧與發(fā)展事業(yè)，同時(shí)工傷農(nóng)民工自身可重建其生活信心及個(gè)人價(jià)值，重新融入社會(huì)，并可對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

　　二丶目前的政策情況

　　1)有關(guān)殘疾人就業(yè)的法律及政策

　　國(guó)家非常重視促進(jìn)殘疾人的就業(yè)，《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》丶《殘疾人就業(yè)條例》丶《殘疾人保障法》均對(duì)殘疾人士就業(yè)與權(quán)益保障進(jìn)行了規(guī)定。其中《殘疾人就業(yè)條例》針對(duì)用人單位的責(zé)任作出了按比例就業(yè)的規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于單位在職職工總數(shù)的1.5%，如用人單位安排殘疾人就業(yè)達(dá)不到法定比例，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。此規(guī)定對(duì)推動(dòng)殘疾人士與健全人士一起工作，傷健共融，使殘疾人重新融入社會(huì)，發(fā)揮著十分重要的推動(dòng)作用。

　　在《殘疾人就業(yè)條例》中也規(guī)定了中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)為殘疾人就業(yè)提供以下服務(wù)：1）發(fā)布?xì)埣踩司蜆I(yè)信息；2）組織開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)；3）為殘疾人提供職業(yè)心理咨詢丶職業(yè)適應(yīng)評(píng)估丶職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練丶求職定向指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)；4）為殘疾人自主擇業(yè)提供必要的幫助；5）為用人單位安排殘疾人就業(yè)提供必要的支持。

　　而在《殘疾人就業(yè)促進(jìn)“十三五”實(shí)施方案》明確了各級(jí)政府及殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，加大力度，為殘疾人提供各種職業(yè)培訓(xùn)丶職業(yè)介紹丶職業(yè)指導(dǎo)等針對(duì)性就業(yè)服務(wù)，更指出依托各級(jí)各類人力資源市場(chǎng)，組織開展殘疾人就業(yè)專場(chǎng)招聘活動(dòng)，致力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，就業(yè)總量壓力持續(xù)存在，就業(yè)情況更嚴(yán)峻的情況下用盡方法促進(jìn)殘疾人就業(yè)增收。

　　2)工傷農(nóng)民工再就業(yè)面對(duì)的困難

　　雖然工傷農(nóng)民工往往有較強(qiáng)就業(yè)的意愿，而且《殘疾人就業(yè)條例》明確規(guī)定“用人單位跨地區(qū)招用殘疾人的，應(yīng)當(dāng)計(jì)入所安排的殘疾人職工人數(shù)之內(nèi)”，即是招用殘疾人免交殘疾人就業(yè)保障金沒有戶口限制。但是，工傷農(nóng)民工要再就業(yè)時(shí)卻需要面對(duì)多方面的困難，主要包括以下幾方面。

　?、?工傷傷殘等級(jí)與殘疾人等級(jí)有差異，申請(qǐng)殘疾人證需回戶口所在地

　　工傷傷殘等級(jí)區(qū)分為一至十級(jí)，由工作所在地/勞動(dòng)關(guān)系所在地的勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)(設(shè)在人保部門)鑒定，依法享有工傷待遇，但如果要享受殘疾人相應(yīng)的政策保障，就需要另行申請(qǐng)殘疾人證。是否發(fā)予殘疾人證由戶口所在地的縣級(jí)殘聯(lián)評(píng)定，殘疾人等級(jí)由一至四級(jí)。一般而言，一至六級(jí)工傷傷殘可評(píng)定為殘疾人，獲發(fā)殘疾人證，部份七級(jí)工傷傷殘可獲發(fā)殘疾人證，而八至十級(jí)基本上難以獲發(fā)殘疾人證。

　　因此工傷農(nóng)民工在工傷治療完成后需要再專門返回戶口所在地才可申辦殘疾人證，并且有相當(dāng)一部份工傷農(nóng)民工未達(dá)殘疾人的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，因而不在以殘疾人為對(duì)象的政策的服務(wù)范圍內(nèi)，但他們?cè)趧趧?dòng)市場(chǎng)上實(shí)際上比一般的身體健全的勞動(dòng)者處于較弱勢(shì)。

　　ⅱ.殘疾人就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)大多以戶口為基礎(chǔ)，難以覆蓋在城市遭遇工傷的農(nóng)民工

　　目前促進(jìn)殘疾人就業(yè)的服務(wù)及培訓(xùn)，大多由殘聯(lián)提供，由于殘聯(lián)建檔幫扶是基于當(dāng)?shù)氐怯浀臍埣踩?，只有戶口在該城市的殘疾人才能受惠，?duì)于戶口不在城市的工傷農(nóng)民工，便難以受惠。即使工傷農(nóng)民工持有老家殘聯(lián)發(fā)出的殘疾人證，也因缺乏信息渠道及對(duì)接服務(wù)，較難受惠于殘疾人的招聘推廣活動(dòng)。

　?、?對(duì)用人單位聘請(qǐng)殘疾人的支援有待提高，殘疾人就業(yè)服務(wù)融入主流勞動(dòng)市場(chǎng)不足

　　《殘疾人就業(yè)條例》針對(duì)用人單位的責(zé)任作出了按比例就業(yè)是個(gè)很好的規(guī)定，但是用人單位在招聘殘疾人士上往往因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足丶對(duì)殘疾人理解不夠、對(duì)于管理殘疾人存在擔(dān)憂，因此存在相當(dāng)部份用人單位不愿或不敢招聘殘疾人，情愿選擇繳納殘疾人就業(yè)保障金或只是名義上聘請(qǐng)但不安排工作。其實(shí)殘疾人，特別是工傷農(nóng)民工具有較強(qiáng)的就業(yè)意愿，如有合適的支持，他們比一般勞動(dòng)者就業(yè)穩(wěn)定性更高。

　　按比例就業(yè)旨在促進(jìn)殘疾人融入主流勞動(dòng)市場(chǎng)及社會(huì)中，但目前面向殘疾人的就業(yè)服務(wù)更多采取殘聯(lián)舉行專場(chǎng)招聘的形式，對(duì)于本地戶口的殘疾人而言，由于已在殘聯(lián)的服務(wù)覆蓋中，因此信息尚可對(duì)接，但對(duì)于戶口在外地的工傷農(nóng)民工則較難獲得。此外，主流勞動(dòng)市場(chǎng)由人保部門管理，區(qū)縣一級(jí)按《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》設(shè)立公益性質(zhì)的人才市場(chǎng)，而殘疾人的就業(yè)服務(wù)則往往有所區(qū)隔，兩者結(jié)連度有待提高。

　　三丶建議

　　我國(guó)殘疾人口當(dāng)中因工傷致殘群體的情況是相對(duì)特殊的困境人群。他們后天致殘，大部份處于青壯年，仍有一定勞動(dòng)能力，而工傷者絕大多數(shù)為外來(lái)務(wù)工人員，工傷后仍有不少人會(huì)希望繼續(xù)在城市工作，對(duì)重返勞動(dòng)市場(chǎng)有特別強(qiáng)烈意愿，他們能否重返勞動(dòng)市場(chǎng)，也影響農(nóng)村地區(qū)的減貧成效。因此，針對(duì)幫助解決工傷致殘群體的再就業(yè)需求，有如下政策建議：

　　1)工傷者可于工傷發(fā)生地申辦殘疾人證

　　允許工傷者(主要為農(nóng)民工)在工傷發(fā)生地申請(qǐng)辦理殘疾人證，把他們登記在當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)年齡段殘疾人的信息數(shù)據(jù)當(dāng)中，以實(shí)名制進(jìn)行信息管理，有助當(dāng)?shù)卣块T能落實(shí)的精準(zhǔn)就業(yè)幫扶，同時(shí)使工傷殘疾人能知悉及享受到流入地提供的就業(yè)培訓(xùn)丶職業(yè)介紹，以及同等享有個(gè)體戶創(chuàng)業(yè)稅務(wù)優(yōu)惠。

　　對(duì)于按殘疾人證未達(dá)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的工傷傷殘者(一般為七至十級(jí))，建議也可納入就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的精準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象中。

　　2)恒?；瘹埣踩司蜆I(yè)招聘服務(wù)，融入主流人才市場(chǎng)

　　除了在就業(yè)援助組織殘疾人就業(yè)專場(chǎng)招聘或定向招聘外，建議殘聯(lián)與人保部門共同合作，更有效地作出資源整合，包括在較為大型的公共就業(yè)服務(wù)中心性質(zhì)的人才市場(chǎng)設(shè)立殘疾人服務(wù)專柜，提供職業(yè)介紹等訊息，同時(shí)推動(dòng)殘疾人的就業(yè)招聘結(jié)合進(jìn)一般的人才市場(chǎng)里，作為日常市場(chǎng)招聘的一部份。

　　3)支援用人單位招聘殘疾人及工傷致殘者

　　殘保金增加了企業(yè)不招聘殘疾人產(chǎn)生的營(yíng)運(yùn)成本，特別是使部份規(guī)模較大丶員工人數(shù)較多的企業(yè)更有動(dòng)力招聘殘疾人士。針對(duì)這些規(guī)模較大，管理制度相對(duì)完整的企業(yè)，可由相關(guān)部門(包括殘聯(lián)、人保、民政等)支持和鼓勵(lì)社會(huì)參與，嘗試通過(guò)專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織開展支持企業(yè)雇用殘疾人士的工作，為這些企業(yè)提供有關(guān)殘疾人工作安排等能力建設(shè)及專業(yè)咨詢服務(wù)，排解企業(yè)的疑慮與擔(dān)憂，對(duì)于再就業(yè)的殘疾人/工傷者提供個(gè)案輔導(dǎo)，協(xié)助身心康復(fù)。

　　對(duì)于已達(dá)工傷評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)但未達(dá)殘疾人證領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的工傷者，建議也可納入再就業(yè)的精準(zhǔn)服務(wù)中，并對(duì)于用人單位可適度折算免交一定比例的殘疾人就業(yè)保障金。

　　通過(guò)多方面的政策完善及服務(wù)覆蓋，將可更有力減低工傷農(nóng)民工返貧的現(xiàn)象，使工傷農(nóng)民工、殘疾人與健全人士共同就業(yè)，融入社會(huì)。

對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第7247號(hào)建議的答復(fù)

陳智思代表：

　　您提出的關(guān)于完善工傷再就業(yè)政策的建議收悉，經(jīng)商財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　一、關(guān)于工傷者在工傷發(fā)生地申辦殘疾人證

　　《中華人民共和國(guó)殘疾人證管理辦法》規(guī)定，第一次申辦殘疾人證的申請(qǐng)人，需向戶口所在地縣級(jí)殘聯(lián)提出辦證申請(qǐng)。這一規(guī)定主要是基于我國(guó)戶籍管理的有關(guān)規(guī)定和原則，比照身份證辦理有關(guān)程序確定的。今后我們?cè)谛抻喒芾磙k法時(shí)，將充分考慮您的意見。

　　二、關(guān)于恒常化殘疾人就業(yè)招聘服務(wù)，融入主流人才市場(chǎng)

　　人力資源社會(huì)保障部表示，近年來(lái)積極推進(jìn)工傷康復(fù)工作。一方面通過(guò)建立完善工傷康復(fù)早期介入工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救治和康復(fù)服務(wù)同步進(jìn)行，從源頭上降低工傷職工的傷殘程度；另一方面穩(wěn)步推進(jìn)職業(yè)康復(fù)工作，通過(guò)建設(shè)區(qū)域性工傷康復(fù)示范平臺(tái)，探索加強(qiáng)工傷人員技能培訓(xùn)，提高職業(yè)勞動(dòng)能力，促進(jìn)其返崗就業(yè)。

　　中國(guó)殘聯(lián)在推動(dòng)各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)加大對(duì)殘疾人就業(yè)服務(wù)力度的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)各級(jí)殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，提升殘疾人就業(yè)服務(wù)能力。目前，全國(guó)已建成3000家殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，面向城鄉(xiāng)殘疾人提供就業(yè)政策咨詢、求職登記、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等多項(xiàng)就業(yè)服務(wù)。還建設(shè)了全國(guó)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，為殘疾人提供無(wú)障礙就業(yè)服務(wù)。在今后的工作中，中國(guó)殘聯(lián)將積極配合人力資源社會(huì)保障部門，溝通信息、整合資源、協(xié)同工作，以提供更好的殘疾人就業(yè)服務(wù)。

　　三、關(guān)于支援用人單位招聘殘疾人及工傷致殘者

　　2014年，財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》（財(cái)社〔2014〕13號(hào)），將五大類 19 項(xiàng)殘疾人服務(wù)納入政府購(gòu)買試點(diǎn)范疇，其中殘疾人職業(yè)介紹和就業(yè)培訓(xùn)作為重要內(nèi)容被納入試點(diǎn)范圍，北京市等社會(huì)組織相對(duì)成熟的地方還出臺(tái)了購(gòu)買社會(huì)組織提供殘疾人職業(yè)輔導(dǎo)員服務(wù)的具體辦法，并取得了一定成效。今后我們將進(jìn)一步推動(dòng)各地加大購(gòu)買社會(huì)組織提供殘疾人就業(yè)服務(wù)的力度。

　　四、關(guān)于其他問(wèn)題的說(shuō)明

　　建議中關(guān)于五至十級(jí)工傷傷殘只能獲得一定金額賠償?shù)恼f(shuō)法不完全準(zhǔn)確?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定，五、六級(jí)傷殘職工除享受一次性傷殘補(bǔ)助金外，保留與用人單位勞動(dòng)關(guān)系，由用人單位安排適當(dāng)工作；難以安排工作的由用人單位按月發(fā)給傷殘津貼。

　　建議中提出將未達(dá)到殘疾人證領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的工傷者納入按比例就業(yè)人數(shù)計(jì)算并提供相應(yīng)就業(yè)服務(wù)。根據(jù)2015年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合出臺(tái)的《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定，殘疾人證、殘疾軍人證是核定按比例就業(yè)的唯一依據(jù)。同時(shí)，由于殘疾評(píng)定與工傷鑒定辦法標(biāo)準(zhǔn)不一致，不同系統(tǒng)間相互認(rèn)證目前仍存在較大困難，為保持政策的一致性和可操作性，當(dāng)前各級(jí)殘聯(lián)為殘疾人提供各類就業(yè)服務(wù)仍只能以殘疾人證為準(zhǔn)。

　　今后，我們將進(jìn)一步改善殘疾人證辦理流程，為符合條件的工傷者辦理殘疾人證提供更加便利的服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)與人力資源社會(huì)保障部門的合作，為工傷人員提供更加精細(xì)的管理和更加精準(zhǔn)的服務(wù)。

　　衷心感謝您對(duì)殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

　　中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)

　　2018年8月27日